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集体领导体制

在政治学上,集体领导制是领导方式的一种,在中国指由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制,意即在决策上由一个集体或机构整体负责,而非一人决定。1992年中国改革开放转型后,正式对集体领导制进行体制改革,形成集体领导与领导核心相结合的“政治局常委会制”。

“集体领导制”指由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制——由“领导集体”掌握国家权力,对党和国家的事务进行“集体领导”。这一制度发源于毛泽东,重建于邓小平,成形于江泽民,完善

中国创新并实践了民主集中制,这种民主集中制又形成中国特色的“集体领导制”,非常适合于中国的基本国情和文化背景,极其适宜于中国的发展阶段和社会条件,十分适应于来自国内外各方面的考验和挑战,也特别有利于中国创造发展奇迹、治理奇迹。

在人类文明发展历程中,从来就没有绝对“最好”、“最佳”或“最优”的制度或模式,也没有一成不变的制度或模式;在现实世界中,只有“最适合”、“最适应”的制度和模式,也是不断调整、不断适应、不断变化的制度和模式。 

中国共产党的集体领导,源于战争时期,特别是1927年“四一二”反革命政变之后,中国共产党的事业遭遇重大挫折。1928年,中共在莫斯科召开六大,选举出首届正式中央政治局常务委员会

到1945年党的七大,通过党章明确规定,中央书记处是在中央政治局决议下处理中央日常工作,由5大书记负责(编者注:七大选举了毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时为中央书记处书记),后来毛泽东参加重庆谈判,临时增补陈云、彭真为候补书记,但他们二人没有投票权。此时形成的“5+2”7书记(常委)制度,一直保持到1949年新中国建立。
  集体领导制度的正式确立是在建国以后。毛泽东在1956年党的八大上,提出了自己的执政创意,建议中央政治局常委由主席、副主席和总书记组成。毛泽东的集体领导制度安排还提出了梯队设置,安排少壮派的邓小平、陈云进政治局常委,当时他们两人分别是52岁和51岁,此后又补选了更年轻的林彪为常委。
  到1958年八届五中全会后,由毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平和林彪等7人组成的中央政治局常委会,形成了中国最早的“集体领导制”。7常委代表5大机构:中共中央、全国人大、国务院、全国政协和中央军委。
  从1958年到1976年,集体领导体制遭到严重破坏,中国社会先后经历了大跃进、文革等运动。这一时期,毛泽东违反了由他创建的集体领导制度,特别是党章所规定的党的会议制度,如五年一次党的全国代表大会制度、每年党的全国代表会议、每年两次中央全会制度等,后来的“文化大革命”毛泽东也很少参加中央政治局常委会议和中央政治局会议。
  从1977年到1991年,是集体领导制的恢复重建期。1980年,十一届五中全会恢复了1956年党的八大制定的集体领导体制,形成中央书记处、中央政治局以及中央政治局常委会三个层次的领导体制。 集体领导制重建时期的特点,在1982年十二大上做出的制度安排中得以体现。首先,十二大通过的党章规定了党中央只设总书记,不设主席,同时规定总书记是政治局常委会成员之一,负责召集政治局常委会与政治局会议,主持中央书记处工作。 另一个特点,就是由6人常委会代表五大机构:党中央、国务院、中央军委、中央纪委和中央顾问委员会,逐步形成了中国特色的“集体领导制”。  

中国特色的“集体领导制”最重要的特征就是“集体”二字。就权力组织而言,是由“领导集体”掌握国家权力;就权力机制而言,是对党和国家事务进行“集体领导”。因此,中共中央“领导集体”的“集体领导”机制是中国特色的核心特征。  

中国特色集体领导制度通过集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制等5大机制有效解决了超级国家机构的协调问题。

集体分工协作机制

指中央政治局常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导核心作用出发,既分别代表不同机构、分管不同工作,同时又协调合力进行重大决策的运行机制。

集体交接班机制

指将党和国家的领导权力从一届领导集体手中平稳交接到下一届领导集体手中的制度安排。这一安排抛弃了毛泽东时期个人指定接班人、将最高权力从个人移交给个人的封建式做法,以权力风险的分散化和权力交接的制度化为核心,要求党的干部一般应走完担任省区市委书记以获得锻炼提高、为在任领导集体成员担任助手以进一步培养考察两个台阶,才能够成为新一届中央领导集体成员。

集体学习机制

指中央政治局常委会定期(基本每月一次)邀请国家智库成员(主要来自专业科研机构、高等院校、国家机关下设的研究机构及专业委员会),围绕国民经济与社会发展重要领域、重大问题,向中央政治局常委会全体成员作专题授课的工作机制。

集体调研机制

指中央政治局常委会全体成员为了解实际情况而亲身深入全国各地基层,进行实地查看或邀请了解实际情况的人进行座谈的工作机制。

集体决策机制

是指党中央领导集体在重大问题上坚持集体讨论、集体决策,按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则,完善重大决策规则程序,坚持严格按照决策规则和程序进行决策的工作机制。  

中国特色的“集体领导制”,以其优异的实践证明了中国社会主义政治制度的巨大优越性。基于“集体领导制”的历史发展逻辑和制度创新内涵,这一机制的比较政治优势可概括为:决策行为不翻烧饼、决策效果可预期、决策影响可预见、决策思路可延续。

美国的“两党制”和“总统制”,其松散的政党组织结构、羸弱的组织控制能力、低下的政党向心力和决策智慧集成水平、“从天而降”(指全凭能言善辩、开空头支票,获得1/4选民的支持即可当选)的国家最高领导人、对实质性问题的忽视和拖延,使得美国的政治学者也不得不承认,美国的总统选举制度可能是更明智的,也可能更愚蠢。

在2004年,中国共产党颁布了《中国共产党党内监督条例》,规定落实民主集中制。在党内高层的实际决策上,中共中央政治局常委扮演着十分重要的角色,他们一般都会负责特定的工作,成员包括中共中央、全国人大常委会、国务院、政协全国委员会、中央军委、中央文明委、中央纪委、中央政法委八大权力机构的最高负责人,在重要决策上他们有决定权。

2013年7月,中国国内首部解读中共中央政治局常委会工作机制的著作《中国集体领导体制》由中国人民大学出版社出版发行,该书作者、清华大学国情研究院院长胡鞍钢。



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